Aussichten auf erfolgreiche Wirtschaftspolitik 2022 haben sich verbessert – bei einigen Defiziten

Hinzu kommen wirtschaftspolitische Reformoptionen auf EU-Ebene, die allerdings auch genutzt werden müssen. Das ergibt der neue wirtschaftspolitische Jahresausblick des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans-Böckler-Stiftung. Allerdings konstatieren die Expertinnen und Experten des IMK trotz des positiven Grundtenors auch Defizite, die möglichst rasch korrigiert werden sollten. Dazu zählt das IMK etwa die angesichts eines zusätzlichen öffentlichen Investitionsbedarfs von 60 bis 80 Milliarden Euro im Jahr zu kleinteiligen und teilweise rechtlich umstrittenen Maßnahmen, mit denen die Bundesregierung fiskalische Spielräume eröffnen will, und die Ausweitung von Minijobs. Die Ökonominnen und Ökonomen befürworten die Strategie der Europäischen Zentralbank (EZB), trotz der Preisschocks der vergangenen Monate keinen übereilten geldpolitischen Kurswechsel einzuleiten.

In seiner aktuellen Konjunkturprognose geht das IMK von einem Wirtschaftswachstum um 4,5 Prozent in diesem Jahr aus. Es beruht einmal auf Aufholeffekten, weil nach einem schwierigen Winter durch die erwartete schrittweise Überwindung der Pandemie ab dem Frühjahr der private Konsum wieder stärker in Schwung kommt, während sich Lieferengpässe langsam entspannen. Positiv dürften nach der neuen IMK-Analyse aber auch wesentliche Projekte der neuen Regierung wirken. Und zwar nicht nur 2022, sondern auch in den kommenden Jahren, wenn nach den Auswirkungen der Pandemie die Herausforderungen einer sozial-ökologischen Umgestaltung der Wirtschaft wieder in den Vordergrund treten werden: „Tatsächlich sind mit dem Koalitionsvertrag der neuen Ampel-Koalition für viele makroökonomisch relevante Bereiche wichtige Weichenstellungen angelegt“, schreiben die Wirtschaftsfachleute in ihrem Jahresausblick. Wesentliche Schwerpunkte seien richtig gesetzt, betont das IMK. Allerdings seien bei vielen wichtigen Fragen die Details noch nicht ausreichend ausbuchstabiert. Und stellenweise sehen die Ökonominnen und Ökonomen Schwächen, für die sie Verbesserungsvorschläge machen (weitere Zitate im Audiokommentar von Prof. Dr. Sebastian Dullien, dem wissenschaftlichen Direktor des IMK; Link unten).

Exemplarisch beleuchtet das IMK die Bereiche Finanzpolitik / öffentliche Investitionen, Arbeitsmarkt, europäische Fiskal- und Wirtschaftspolitik und den Umgang mit Inflation.

Investitionen: Bedarf bei 600 bis 800 Milliarden Euro. Ampel hat richtigen Kurs, aber ein enges fiskalisches Korsett

In einer gemeinsamen Studie haben das IMK und das Institut der deutschen Wirtschaft Ende 2019 den zusätzlichen öffentlichen Investitionsbedarf über zehn Jahre auf insgesamt 460 Milliarden Euro beziffert, um digitale und bauliche Infrastruktur zu modernisieren, die Dekarbonisierung von Gesellschaft und Wirtschaft voranzutreiben und die Bildung zu verbessern. Angesichts der verschärften Klimaziele ist der zusätzliche Ausgabenbedarf nach der neuen Analyse noch einmal deutlich gewachsen – aktuell veranschlagt ihn das IMK auf 600 bis 800 Milliarden Euro in den kommenden zehn Jahren. Das entspräche 240 bis 320 Milliarden Euro in der laufenden Legislaturperiode. Angesichts von durch die Corona-Krise strapazierten, aber insgesamt soliden Staatsfinanzen und Niedrig- oder sogar Negativzinsen für Staatsanleihen sehen die Forschenden grundsätzlich kein Problem darin, diesen Bedarf über Kredite zu finanzieren. Allerdings wirkten die Schuldengrenzen im Grundgesetz nach wie vor als „enges Korsett für öffentliche Investitionen“.

Die Entscheidung, „weder die Schuldenbremse zu reformieren, noch Steuern zu erhöhen, zwingt die Ampelkoalitionäre somit zur kreativen Suche nach einer Vielzahl kleinteiliger Lösungen zur Finanzierung von Zukunftsinvestitionen“, schreiben die Fachleute. Dazu zählen neben der Nutzung von 60 Milliarden Euro aus nicht wahrgenommenen Kreditermächtigungen von 2021 für den Energie- und Klimafonds (EKF) unter anderem die angekündigte Anpassung des Konjunkturbereinigungsverfahrens der Schuldenbremse oder die verstärkte Finanzierung oder Förderung von Investitionen durch Bahn, BImA oder KfW.

Das Vorgehen sei nachvollziehbar, um relativ schnell zumindest einen Einstieg in die nötige Investitionsoffensive möglich zu machen. Allerdings kämen durch die von der Regierung angekündigten Maßnahmen bestenfalls Spielräume in der Größenordnung eines „niedrigen dreistelligen Milliardenbetrags“ in dieser Legislaturperiode zusammen, kalkuliert das IMK. Zudem ergäben sich teilweise rechtliche Risiken, weil beispielsweise die Aufstockung des EKF verfassungsrechtlich umstritten ist.

Fazit der Forschenden daher: „Angesichts der Größenordnung der Investitionsbedarfe und ihrer Bedeutung für Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands wäre eine umfassende Reform der Schuldenbremse… der kleinteiligen Suche nach zusätzlichen Spielräumen überlegen.“ Das IMK regt daher, wie unter anderem schon der Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung bei Einführung der Schuldenbremse, eine „goldene Regel“ in den Verschuldungsvorschriften an, die es grundsätzlich erlauben würde, Nettoinvestitionen über Kredite zu finanzieren – „gegebenenfalls mit Obergrenze relativ zur Wirtschaftsleistung und kombiniert mit ergänzenden Steuererhöhungen für hohe Vermögen und Einkommen“, schreiben die Ökonominnen und Ökonomen.

Arbeitsmarkt: Vier Fortschritte und ein schwerer Fehler

Bei den bereits beschlossenen oder im Koalitionsvertrag vereinbarten wirtschaftspolitischen Initiativen der neuen Bundesregierung, die auf Arbeitsmarkt und Einkommensentwicklung zielen, hebt das IMK vier positiv hervor. Dagegen wird eine fünfte als schwerer Fehler eingestuft.

Positiv ist aus Sicht der Forschenden die Verlängerung der großzügigeren Regelungen zur Kurzarbeit bis Ende März, um mögliche Schocks durch die Omikron-Welle abzufangen. Dass dabei Arbeitgebern nur noch die Hälfte der Sozialbeiträge erstattet wird, hält das IMK ebenfalls für sinnvoll, solange die pandemiebedingten Beschränkungen weniger stark sind als in vorangegangenen Wellen.

Auch die Anhebung der gesetzlichen Lohnuntergrenze auf 12 Euro ist aus Sicht der Ökonominnen und Ökonomen ein wichtiger Schritt „in Richtung eines existenzsichernden Mindestlohns“. Makroökonomisch dürfte die Erhöhung ebenfalls positiv wirken, so das IMK. So zeigt etwa eine aktuelle Simulationsstudie von Wirtschaftsforschern der Universität Mannheim, dass sich durch 12 Euro Mindestlohn langfristig die Produktivität und die gesamtwirtschaftliche Produktion erhöhen und die öffentlichen Einnahmen verbessern dürften, ohne dass es nennenswerte Beschäftigungseffekte gibt. Dass laut Koalitionsvertrag die Entscheidung über die künftige Entwicklung des Mindestlohns dann wieder bei der Mindestlohnkommission liegen soll, ist aus Sicht des IMK richtig. „Mehr als in der Vergangenheit sollte die Mindestlohnkommission zukünftig aber ihrer Verantwortung bei der Sicherstellung eines existenzsichernden Mindestlohnniveaus gerecht werden“, so die Forschenden.

Grundsätzlich positiv ist nach Analyse des IMK auch die Initiative, die seit vielen Jahren rückläufige Tarifbindung wieder zu stärken. Eine hohe Tarifbindung sei wesentlich dafür, „dass die Lohnentwicklung ihrer gesamtwirtschaftlichen Stabilisierungsfunktion“ nachkommen könne. Zudem zeige die international vergleichende Forschung, dass es Ländern mit relativ zentralisierten Lohnverhandlungen, etwa auf Branchenebene, am besten gelinge, „sowohl Inflation als auch Arbeitslosigkeit niedrig zu halten“. Daher begrüßen die Forschenden den Plan für ein Tariftreuegesetz für Vergaben des Bundes. Allerdings seien die sonstigen Absichtserklärungen im Koalitionsvertrag viel zu vage, kritisieren die Fachleute. Beispielsweise sei es kaum vorstellbar, das Tarifsystem ohne gesetzliche Regelungen zu stabilisieren, die eine Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen erleichtern. Hier sollten die Koalitionäre in der konkreten Regierungsarbeit unbedingt nachbessern.

Angesichts forcierter Dekarbonisierung und Digitalisierung bewertet das IMK auch die Ankündigung der Ampel-Koalition als wichtigen Fortschritt, mit dem „Qualifizierungsgeld“ ein neues Instrument zu schaffen, das sich am Kurzarbeitsgeld orientiert und dazu dient, Beschäftigte durch Qualifizierungsmaßnahmen in Betrieben unter Transformationsdruck zu halten. Positiv sei auch, dass über den EU-finanzierten Deutschen Aufbau und Resilienzplan (DARP) der Strukturwandel, vor allem bei der Digitalisierung, unterstützt werde. „Es macht ökonomisch Sinn, Industriebereiche wie die Automobilindustrie oder den Maschinenbau, die sich durch eine hohe internationale Wettbewerbsfähigkeit auszeichnen und nun von dem tiefgreifenden Strukturwandel betroffen sind, dabei zu unterstützen, diesen Wandel erfolgreich zu bewältigen und so eine Vielzahl qualitativ hochwertiger und gut bezahlter Industriearbeitsplätze zukunftsfest zu machen, anstatt Arbeitslosigkeit zu finanzieren“, schreiben die Forschenden.

Als „schwerwiegenden arbeitsmarktpolitischen Fehler“ kritisiert das IMK dagegen den Plan, die Verdienstgrenze für Minijobs auf 520 Euro anzuheben und künftig weiter zu dynamisieren. „Damit wird einer atypischen Beschäftigungsform, die aus vorherrschender wissenschaftlicher Sicht als problematisch angesehen wird, neues Leben eingehaucht“, warnen die Autorinnen und Autoren. Sie verweisen unter anderem auf verbreitete Niedriglöhne, die mangelnde soziale Absicherung und eine aktuelle Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, die zeigt, dass Minijobs in kleinen Betrieben etwa 500.000 sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse ersetzen und nur selten einen Übergang in besser gesicherte Beschäftigung bieten. „In Zeiten, in denen ein grundlegender Strukturwandel ansteht, qualitativ hochwertige Fertigkeiten und Tätigkeiten immer bedeutsamer für den zukünftigen wirtschaftlichen Erfolg des Wirtschaftsstandorts Deutschlands werden und das Erwerbspersonenpotenzial infolge des demografischen Wandels mittelfristig abnehmen dürfte, muss es darum gehen, den Erhalt und das Entstehen guter und zukunftsfähiger sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze zu unterstützen“, schreiben die Ökonominnen und Ökonomen, „und nicht atypische Beschäftigungsformen mit niedrigen Arbeitsumfängen, geringen qualifikatorischen Anforderungen, prekärer Entlohnung sowie mangelnder sozialer Absicherung zu fördern.“

Reformfenster auf EU-Ebene nutzen

Auf europäischer Ebene sehen die Düsseldorfer Wirtschafts-Fachleute in diesem Jahr für die Bundesregierung wirtschaftspolitische Handlungsmöglichkeiten, aber auch Handlungsdruck. Zwei Themen stünden im Mittelpunkt: Einmal die Reform der europäischen wirtschaftspolitischen Steuerung, vor allem des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Zum zweiten die Frage, ob der Deutsche Aufbau- und Resilienzplan (DARP), in den die von der EU aus Krediten bereitgestellten Mittel zur Überwindung der Corona-Krise fließen, über die Pandemie hinaus eine dauerhafte Perspektive haben sollte.

Bei den Stabilitätsregeln hat die EU-Kommission nach rund 30 Jahren Gültigkeit und angesichts veränderter ökonomischer Rahmenbedingungen eine Reformdiskussion angestoßen, die aktuell läuft. Zugleich sei die „Europäische Aufbau- und Resilienzfazilität“ (ERF) zur Bewältigung der Corona-Folgen, deren deutscher Teil der DARP in Höhe von 26,5 Milliarden Euro ist, „erfolgreich gestartet“, so das IMK: Die Kreditaufnahme durch die EU-Kommission lief reibungslos und zu sehr moderaten Zinsen.

Der Schwerpunkt des DARP – Dekarbonisierung und Digitalisierung – passe so gut zu den Investitionserfordernissen in Deutschland, dass es überlegenswert sei, das Instrument über die Corona-Krise hinaus zu erhalten, regt das IMK an. Hintergrund ist, dass die Kommission zwar im Auftrag der Mitgliedsstaaten Kredite aufnimmt, die Verschuldung aber nicht den nationalen Haushalten zugeschlagen wird und auch nicht von der Schuldenbremse betroffen ist. Bei einer längerfristigen Etablierung der Kreditfinanzierung auf EU-Ebene sollte das Instrument aber weniger „umverteilend“ gestaltet sein als die aktuelle ERF, die einen Schwerpunkt bei stark von der Corona-Krise betroffenen EU-Ländern in Süd- und Osteuropa setzt.

Für die Reform der Regeln zur wirtschaftspolitischen Steuerung hat das IMK bereits ein detailliertes Konzept ausgearbeitet. Es umfasst unter anderem eine deutliche Erhöhung des Referenzwerts für den Schuldenstand, von 60 auf zum Beispiel 90 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. So ließe sich der Druck mindern, dass etliche Euro-Länder nach Abklingen der akuten Corona-Krise einen wachstums- und investitionsschädlichen Sparkurs einlegen müssten. Zweitens eine Ausgabenregel, die die nichtzyklischen laufenden Ausgaben an das mittelfristige reale Wirtschaftswachstum plus EZB-Inflationsziel koppelt. Je höher die Schuldenstandsquote, desto deutlicher sollen dabei die Ausgaben unterhalb dieses Pfades bleiben – es sei denn, sie werden über diskretionäre Steuererhöhungen finanziert. Drittens auch auf europäischer Ebene eine „goldene Regel“, wonach öffentliche Investitionen kreditfinanziert werden dürfen, gegebenenfalls bis zu einer Obergrenze. Auch jenseits dieser großen Linien, gewissermaßen beim Kleingedruckten der Stabilitätsregeln, müsse Deutschland ein großes Interesse an Reformen haben, betont das IMK. Schließlich seien diese an einigen Stellen so restriktiv, dass sie Kreditspielräume für Investitionen blockieren könnten, die die deutsche Schuldenbremse erlauben würde.

„Beide Bereiche sind von einer positiven Dynamik gekennzeichnet, die von der neuen Bundesregierung tatkräftig vorangetrieben werden sollte“, analysiert das IMK mit Blick auf ERF und Stabilitätspakt. Bislang sei die im Koalitionsvertrag niedergelegte Linie der Bundesregierung allerdings in beiden Punkten „positiv formuliert, sehr offen“.

EZB-Geldpolitik angemessen – trotz höherer Inflation

Die 2021 deutlich angestiegene Inflation sieht das IMK als Belastung für viele Verbraucherinnen und Verbraucher. Die Strategie der Europäischen Zentralbank, ihre expansive Geldpolitik nur langsam zurückzufahren, halten die Ökonominnen und Ökonomen trotzdem für absolut angemessen. „Die EZB lässt sich zu Recht nicht durch die zahlreichen Preisschocks beirren, ist aber auch kurzfristig in der Lage zu handeln, sollte sich doch eine Preis-Lohn-Spirale andeuten. Die Belastungen von Preisschocks lassen sich nicht durch geringeres Wachstum und höhere Arbeitslosigkeit mindern“, fassen sie ihre Sicht zusammen.

Dahinter steht die Analyse, dass die nach geringen Preissteigerungen in den sechs Vorjahren im Jahr 2021 erstmals über das EZB-Inflationsziel hinaus gestiegene Inflationsrate vor allem aus einer Kombination verschiedener Sonderfaktoren resultiert. Dazu zählen der statistische Basiseffekt durch die extrem schwache Preisentwicklung im ersten Corona-Jahr 2020, als Energiepreise sogar deutlich sanken, der Covid- und witterungsbedingte massive Anstieg der Nahrungsmittelpreise sowie globale Transport- und Lieferengpässe nach Abklingen der akuten ersten Krisenphase. Hinzu kommt die Auswirkung der zeitweilig abgesenkten Mehrwertsteuer, die aber ab Januar 2022 nicht mehr inflationstreibend wirkt.

Solche „Preisschocks“, die vor allem aus dem außereuropäischen Ausland wirken, könne die EZB durch eine straffere Geldpolitik nicht abfangen, analysiert das IMK. Stattdessen würde sie dadurch die binnenwirtschaftliche Preisdynamik, die seit der Finanzkrise vor über einem Jahrzehnt schwach ist, weiter schwächen. Außerdem würden etwa höhere Zinsen die wirtschaftliche Erholung nach dem Corona-Einbruch bremsen, was „die Bevölkerung dadurch zusätzlich negativ treffen“ würde, warnen die Fachleute. Die schädlichen Nebenwirkungen wären also deutlich größer als der inflationsmildernde Effekt.

Die stärkere Preissteigerung sei für viele Haushalte schmerzhaft, aber nicht dauerhaft, erwartet das IMK. Die Inflation dürfte „bereits in der ersten Jahreshälfte niedriger ausfallen als Ende 2021 und in der zweiten Jahreshälfte weiter sinken“, schreiben die Forschenden. Für eine Preis-Lohn-Spirale gebe es aktuell keine Anzeichen. Ein kurzfristiger weiterer Anstieg der Energiepreise sei eher unwahrscheinlich, zumal die Senkung der EEG-Umlage dämpfend wirkt. Auch die zum Klimaschutz anstehende Dekarbonisierung der Energieerzeugung müsse trotz hoher Anfangsinvestitionen nicht zum längerfristigen Preistreiber werden, betont das IMK: „Da die Energieerzeugung mit Erneuerbaren kostengünstiger ist als mit fossilen Energieträgern und im Zuge der Transformation produktivitätssteigernde Innovationen zu erwarten sind, sind Preissteigerungen keineswegs zwangsläufig.“ Sollte sich eine solche Entwicklung aber entgegen der Erwartung abzeichnen, wäre zu überlegen, ob der Staat durch eine gezielte Senkung von Produktsteuern und -abgaben kompensierend wirken kann.

Weitere Informationen:

Sebastian Dullien, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Silke Tober, Andrew Watt: Transformative Weichenstellungen. Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2022. IMK Report Nr. 173, Januar 2022.

Audiokommentar von IMK-Direktor Sebastian Dullien zu den wirtschaftspolitischen Herausforderungen 2022.